中央和地方政府通过制度供给侧方面的改革，审批的数量大幅减少、审批的类型开始明晰。与此同时，在审批的系统化、常态化和地方探索的合法性方面还存在一些问题。通过把“放管服”和政府机构改革结合起来，打通信息互联互通机制，加快职能转变；通过行政行为法、行政组织法以及行政程序法把行政审批改革的成果和经验常态化、法制化；通过实质法治的视角解困地方改革的合法性问题。

　　[关键词]     行政审批制度；机构改革；转变职能

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　党的十八大以来，中央政府和地方政府通过制度供给侧结构性改革，大力推进“放管服”改革，重塑政府和市场的关系，转变政府职能，破除制约市场在资源配置中决定性作用发挥的体制机制弊端，减少政府对市场经济领域的微观干预，让企业和群众在创新创业中释放出经济社会发展的活力和创造力。正如2018年6月28日，李克强总理在国务院召开“全国深化‘放管服’改革转变政府职能电视电话会议”讲话中强调：“简政放权、放管结合、优化服务改革是一场刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济社会稳中向好的关键一招。”[1]五年的实践证明，改革取得显著成效。但行政审批是政府管理公共事务的一种常态方式，涉及公民自由和公权力关系，需要将改革的过程、成果、经验和教训，按照法治化的方式推进和完善。

　　一、行政审批制度改革取得的成效

　　自2013年到2018年,行政审批制度改革取得了显著的成效。

　　行政审批的数量大幅减少，极大地激发了市场活力。国务院部门的行政审批事项从上届政府成立之初的1700多项，削减了44%，保留行政许可事项900多项，非行政许可审批彻底终结。同时，政府把生产经营和投资自主权还给企业、社会和公民，中央政府层面核准的企业投资项目减少90%，行政审批中介服务事项压减74%，职业资质许可和认定大幅减少。中央政府定价项目缩减80%，地方政府定价项目缩减50%以上。全面推进商事制度改革，由先证后照改为先照后证到现在的证照分离，由三证合一、多证合一到照后减证，在工商登记和注册资本领域的商事制度改革使企业开办时间缩短到原来的三分之一左右。五年多时间，各类市场主体的数量超过1亿多户，增加近80%，城镇新增就业人口6600万人以上。[2]

　　行政审批类型日益清晰。自从非行政审批彻底终结以后，行政审批不再有内部审批和外部审批之别，即行政审批不再包括行政机关对其内部有关人事、财务、外事等审批，行政审批是针对相对人的申请，准予其从事特定活动、赋予其特定资格的一种行为。取消非行政许可只是第一步，行政审批的外延非常之大，还包括行政确认、行政证明等行政行为，比如“确认特定民事关系的行为”、各种证明行为，所以行政审批改革还需要在针对相对人其他方面的行政行为进行理清辨析，2018年政府把行政证明行为的清理作为重点工作推进。

　　重审批、轻监管、弱服务得到改变，政府管理水平在提高。随着对政府和市场关系认识的不断深化，对市场在资源配置中作用的认识在不断地调整，政府职能相继做出转变。政府在审批、监管和服务方面的职能发生了变化：一方面，改变以往审批发证的“看家本领”，通过减少经济领域的微观管理，改变过去事前控制的管理办法；另一方面，对事中事后监管的加强和创新，放活市场和社会活力，找寻政府职能缺位的问题；除此之外，通过“互联网+政务”服务的方式，以“不见面审批”、“最多跑一次”、“一门式一网式”的服务，为企业发展提供良好服务，帮助企业发展降低制度交易成本和生产经营成本，为他们营造良好的营商环境。这是一举两得的举措，不仅减轻企业负担，同时也重新塑造了政府的管理方式，通过治理方式的创新，管理效率得到提高，政府依法办事的能力和公信力也得到提高。

　　五年来的行政审批制度改革，呈现出以下特征：

　　第一，行政审批制度改革梯度推进。2013年，政府承诺五年内国务院部门行政审批事项缩减三分之一以上，重在放；2014年，强化放管结合，坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现放活和监管同步到位；2015年，将优化服务纳入其中，形成“放管服”的格局，简化行政审批程序、明确时限，为企业提供便利；2016年，推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展，注重解决放权不同步、不协调、不到位的问题，对下放的审批事项，让地方能接得住、管得好；2017年，深化“放管服”改革，通过全面实行清单管理制度，减少政府自由裁量权，增加市场自主选择权，通过社会信用体系建设培育市场本身的调节功能；2018年，落实监管责任，提供便捷高效的政务服务，全面实施“双随机、一公开”监管、深入推进“互联网+政务服务”，通过部门间、中央政府和地方政府之间的信息数据共享，形成全国统一的政务服务平台和一站式服务，使更多事项在网上办理，将改革向更深层次、更高水平推进。行政审批制度改革形成由点及面、由数量向质量、由形式到实质的纵深梯度推进模式。

　　第二，通过创新监管方式，强化事中事后监管，更好发挥政府的作用。十八大以来，党和政府通过“放管服”改革，创新体制机制，对行政审批的事项、程序以及组织机构进行调整。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中将组织和程序在功能方面的创新性作为衡量制度水平的标准，组织的功能是组织存在的基础，“通常某一组织是为履行某一特定职能而创立的，当这一职能不再需要时，该组织就面临重大危机：它要么去发现新的职能，要么坐以待毙。”[3]行政审批改革取消下放大量审批项目，原有的非行政审批彻底消失，繁琐的行政审批程序精简优化，当组织功能发生改变，作为载体的机构也必须做出反应。所以原有广泛存在的前置性审批机构就需要在程序和组织上不断创新和开发新的功能。通过创新体制机制，创新工作方式，借助信息技术和科学的管理方式把前置性审批改革为事中事后监管，不断完善和提高监管能力和水平。

　　第三，行政审批制改革通过“有权必有责、用权受监督、违法必追究”的制度逻辑，保障权力的公正合法行使。行政审批在发展过程中逐渐集各种行政行为于一身，行政许可内的审批如资格证照的审批，包括行政确认中的审批如婚姻登记，行政给付中的审批如申领抚恤金等，行政征收征用中的减免税费行为，以及其他行政行为中的审批，凡是需要经过行政审批机关同意的，都在行政审批的范围。行政审批制度改革将审批权行使的法律依据、主体、范围、程序、责任后果通过清单方式公开，明确行政权力行使的边界，将权力“晒”在阳光下。审批是对社会资源配置的一种赋权型或者解禁型的行为，行政审批机拥有一定的裁量权力，通过建立系统的审批标准约束和规范行政审批自由裁量权。法治政府和廉洁高效政府是紧密联系的，把政府权力纳入法治的轨道，保障权力的公正行使。

　　第四，建设服务型政府，坚持“以人民为中心”的主体地位，寓管理于服务中。行政审批制度改革的初衷就是建设服务型政府，李克强总理在电视电话会议上讲道：“为群众服务是政府的本分，要把能否做到企业和群众‘办事不求人’作为衡量服务型政府建设成效的一个‘试金石’。政府各部门要坚持问题导向，认真梳理企业和群众办事最烦最难的领域和环节，看看哪些事项需要反复跑、哪些窗口排队长，有针对性地采取措施。”[4]这句话言简意赅地阐明了政府的服务本质。通过“放管服”的工作部署安排，在保障行政相对人经济活动自由的过程中，用政府权力“减法”换市场活力“乘法”，回归政府的服务职能，实现民主与法治的统一、服务与管理的统一、自由与秩序的统一。