［摘  要］授权是中央与特别行政区关系的重大问题。目前学术界对授权的研究相对不足。为此，从中央与特别行政区关系的角度来研究授权可能具有新的意义。在内容上，从理论、规范、制度和实践等4个层面全面梳理了中央与特别行政区关系中授权的具体含义，进而指出尊重八二宪法，加强宪法权威，推动宪法在特别行政区的传播和教育，可能是推动特别行政区政治经济发展，促进基本法实施的因变之道。

　　［关键词］中央权力；授权；八二宪法

　　［中图分类号］D926    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2017）03-0015-06

　　［收稿日期］2017-05-10

　　［作者简介］焦洪昌，中国政法大学法学院院长、教授；杨敬之，中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。

　　一、授权是建构中央与特别行政区关系的理论基石

　　大约是在20年前，王叔文等在《香港特别行政区基本法导论》中，将中央与特别行政区关系定义为“中央对香港特别行政区实行管辖和香港特别行政区在中央监督下实行高度自治而产生的相互关系”。［1］今天我们认为，将授权表述为中央与特别行政区关系的核心，将中央与特别行政区关系理解为以授权为基础架构的主权与地方自治权之间的关系，具有更为重要的现实意义。

　　（一）授权与分权的区别

　　已经有学者言及，中央与特别行政区之间是授权关系，不是分权关系，特别行政区的一切权力都是中央授予的。［2］区分授权与分权的主要原因在于：授权与分权是两个不同的概念，表征的权力关系也不同，这是理论上建构中央与特别行政区关系的着力点。授权作为一种法律理念主要体现在公法中，用来表述权力的来源与转移。［3］而分权则是孕育于西方的历史和思想之中。据英国宪法学家维尔考证，权力分立学说源于古代世界，从那里演化出了政府职能的思想，衍化出混合均衡政体的理论。在17世纪英国资产阶级革命的过程中，它才第一次被表述出来，即作为自由和优良政体的重大秘密。然而接下来，在19世纪，这种理想型的纯粹分权学说很快受到了两个方面的挑战：第一，资产阶级作为掌权者对于向更广泛的无产者分权的热情锐减；第二，以卢梭为代表的主权学说构成了对分权的限制。［4］此后，分权学说在一段时间的沉寂之后，经过洛克到孟德斯鸠的推动，变成了狭义分权学说，即在政府层面将权力横向划分为立法权、行政权和司法权；到18世纪末，随着美国独立战争的胜利，1787年制定的美国宪法建构了联邦制国家，进而催生了中央与地方的纵向分权。进入20世纪，国家与社会之间的互动又扩展了分权空间，从而使得分权理论朝着广义分权的方向上发展。［5］

　　从分权理论的简史可知，其表明了西方社会对国家的不信任心态，而在一个主权国家内，分权理论将遭遇不小的挑战。即便是在英国，虽然权力下放运动让地方享有了较高的自主权，但是这更多的是迫于现实压力，如克服中央政府的权力合法性不足，解决民族联合问题等等，［6］并且它仍然是在中央政府的主导下完成的。离开国家的具体语境，而随意使用分权概念，容易掩盖事实真相。

　　中国作为单一制国家，分权在我国的历史长河中不仅没有稳固的历史基础，而且也不符合我国的现实。自秦汉以来，我国就一直是实行中央集权制的统一的国家。正因如此，单一制继续成为新中国成立后的国家结构形式。虽然在单一制下可以存在地方自治，但这也是中央授权的结果。宪法第3条第4款规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，［7］充分发挥地方的主动性、积极性的原则。此处“地方的国家机构”理应包括特别行政区的国家机构。在这种“民主集中单一制”的模式下，中央与地方的关系不是主权与分权的关系，而是授权关系。

　　授权通常是以法律的形式表现出来的。目前，不论是港澳基本法，还是民族区域自治法，可以说都是授权法，是授权法律体系中的特别法。颇为重要的是，由全国人大制定《授权法》，实则是中央与地方关系法制化的核心任务。其作为授权领域的基本法律，不仅可以将横向和纵向的权力关系加以规范化，还可以统领诸如香港基本法在内的其他法律。也许，还可以构造出宪法—授权法—香港基本法这样的新格局。