去年以来，青岛市人大常委会党组认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，努力推进青岛市政府全口径预算编制审查和监督工作，坚持“预算全口径、资金全涵盖、过程全跟踪、公开全方位”的监督模式，不断完善审查和监督程序，扩大审查和监督内容，增强审查和监督实效，由程序性监督向实质性监督迈出了坚实的一步，促进了政府部门依法理财、高效用财水平的不断提高。

　　完善政府全口径预算编制审查和监督

　　政府预算包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性债务预算（以下简称“五大预算”）。在当前落实十八大精神的主要任务就是尽快实现对政府“五大预算”的实质性审查批准和监督。

　　全口径预算就是把政府所有收支全部纳入统一管理，其目标定位于构建一个覆盖所有政府收支，不允许任何政府收支游离于预算之外的工作体系。按照十八大提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，在青岛市人大党组的统一部署领导下，人大财政经济委员会、常委会预算工作室与市财政局密切配合，在2013年市人代会上实现对公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、政府性债券预算的审查与审批。关于社保基金收支情况，先由市人大常委会于4月份听取和审议市政府的专项工作报告，待时机成熟时再纳入人代大会审批。2013年，通过市人代大会和市人大常委会两大权力机关初步实现了对市政府“五大预算”的审查批准和监督。

　　提前编制。从前几年的预算编制情况看，青岛市政府各部门预算编制时间都较晚，与市人代会召开时间间隔太近，留不出充足的时间给市财政局审查和市人大预算工作室预审，预审工作就不能够做到审细、审透。为此，青岛市人大预算工作室和市财政局进行沟通，自2013年起，市财政局每年3月份给市政府各部门发出编制下一年市级部门预算的通知（国家一般6月份下达通知），预算编制时要求所有项目都要确定绩效目标，编制时间比往年提前了四个月，并要求在第三季度前完成，为专项经费支出和专项资金项目论证、研究和细化提供了时间保证，促进预算编实、编细、编准，也为市人大工作机构深入开展预算审查工作留出了更充裕的时间。

　　强化超收收入使用和后续项目的审批。多年来，青岛市人大常委会要求对财政的增收部分按规定纳入预算调节基金，对历年结余的动用要纳入次年预算统一安排。对上述资金，若当年动用时均须提前一个月报市人大常委会审批。同时，在年度预算安排时，专项资金项目安排到位率难以提高也是各地普遍存在的问题。对此，2013年青岛市人大常委会主任会议通过决定，要求2014年市人代会专项资金基本安排到项目，若安排不到项目，将在该专项资金项目安排全部到位时，再向人大常委会作专项工作汇报。

　　监督盘活存量资金。青岛市人大常委会积极支持和督促市财政局建立结转结余资金定期清理机制，加大资金统筹使用力度。经过认真逐项排查梳理，将当年不能执行且结转时间超过一年的市级公共财政预算资金、超过两年的上级财政专款和市级政府性基金，全部收回财政统筹安排，2013年共清理收回以前年度结转结余资金61亿元。清理收回的资金，主要安排用于弥补公交、供水、居民供热亏损补贴，公路交通建设维护，地铁和轻轨项目资本金，落实财源建设扶持政策和促进蓝色硅谷核心区发展等。

　　实现“五大预算”全部上人代大会审查批准。2014年，青岛市人代会实现了公共财政预算、政府基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算和政府性债券预算统一审查和批准，初步实现了审查监督范围“横向到边”和深度“纵向到底”的工作目标。

　　创新人大预算工作机构的预审工作方法

　　青岛市人大常委会预算工作室以前做法是，基本上与人大财经委全体会议同时开展初步审查工作，只能对总预（决）算收支和大的支出项目做出审查，不够专业且较粗放，向市人大主任会议和常委会的汇报不够细致、准确。为此，青岛市人大常委会预算工作室与市财政局加强沟通，开展同步审查，即由财政安排专项审查工作经费，市人大预算工作室提出同步审查工作方案，经市人大主任会议批准后，组织专门机构开展专业性初审，对关键部门及其下属单位和相关专项资金预决算草案和预算执行情况进行重点预审，将预审结果向人大主任会议报告，并向市政府有关部门提出预（决）算工作建议。

　　提前预审部门预算和相关专项资金安排预算。针对当前预算编制中普遍存在的随意性大、不够细化、不规范等问题，青岛市人大常委会预算工作室于2012年选定了市直14个具有代表性和群众非常关心、社会普遍关注的部门，组成由市人大财经委员会、市审计局、中介机构部分人员组成的部门预算审查专家组，重点审查了试点部门的2013年预算编制草案和专项资金安排。此次审查是在青岛市财政局开展预算编制的同时进行的。预审中，专家组审出了有关费用预算安排超出定额标准、项目提报依据不足、预算构成事项不合理等10余项问题，专家组针对这些问题积极与被预审单位沟通，提出了针对性的建议，14个被预审部门和市财政部门在2013年政府预算编制工作中充分吸收了这些建议。通过这次预审，14个被审部门主动调减申请的专项资金数额达1.1亿元，根据预审意见，市财政部门又对这些部门的部门预算的专项支出审减1.55亿元，合计审减2.65亿元，占这些部门专项资金的13.7%。通过审查，推动了青岛市市级政府部门规范预算编制，提高了预算编制的科学化和规范化，使财政资金更好地服务于经济社会发展需要，增强了人大预算监督实效，提高了人大预算监督工作的影响力，对其他预算部门起到了示范和警示作用，也为进一步深化预算监督积累了宝贵经验。

　　开展部门决算及相关专项资金决算的预审。针对当前普遍存在的“重预算、轻决算”问题，青岛市人大常委会预算工作室于2013年首次开展了对政府5个部门及其7个二级单位2012年决算的审查工作。这些部门和单位共提交会计报表24本、账簿120多册、会计凭证1300多本、预决算报表60多本。在审查工作中，重点关注因公出国（境）费、公务用车购置及运行费、公务接待费、会议费、培训费的支出情况，以及行政事业性收费和专项支出的收支情况。审查中既注重审查程序的合法性和严谨性，又注重审查决算编制的真实性和完整性，还注重部门财政财务收支核算的合法性、真实性和有效性。这次审查涉及预算资金46.7亿元，审查发现了项目结余资金管理不规范、市财力大项目竣工决算不及时等突出问题，及时通报给市财政局和市审计局，提出了清查结余资金和不良资产、加强专项资金管理等切实可行的意见建议，引起了预算单位对决算工作的重视，对全市的决算工作和市审计局的预算执行审计工作有了较大推动。通过这次审查，进一步提高了人大预决算监督工作的影响力，在市级预算单位中普遍产生了较大反响。

　　提前预审当年预算执行情况和下年部门预算及相关专项资金安排预算。针对往年对当年预算执行情况只进行总预算和本级预算执行情况审查，没有对部门预算执行和专项资金项目执行进行审查的问题，2013年青岛市人大常委会预算工作室组织对2个单位2013年部门预算执行情况和6个单位的2014年的部门预算安排进行预审，此次审查涉及预算资金49.18亿元，其中2个部门的预算执行资金14.97亿元，6个部门的预算编制资金34.21亿元。预审表明，各部门提报材料的及时性、全面性、准确性大大提高，发现的问题明显减少。但是，在预算执行方面，存在专项资金执行不够均衡、事权部门重资金申请分配、轻过程管理，对机关事业单位财务核算不够重视等问题。实践证明，只从程序上听取和审议半年、全年预算执行情况是不够的，需要深入开展对部门预算和专项资金预算执行的专项审查，这样才能真正促进预算执行水平的提高。

　　加强地方预算审查立法和人大代表专项培训工作

　　经青岛市人大常委会党组研究，2014年市人大预算审查监督工作，将进一步巩固已有的改革成果，并与时俱进，积极探索深化新的监督领域。

　　加快绩效预算立法步伐。加快推进以专项资金项目评审为重点的预算绩效管理立法工作，着力加强对重点领域、重点项目、重点资金，特别是专项资金和项目的绩效管理。当前《青岛市政府预算绩效管理条例》立法正在论证过程中，2014年4月份将上青岛市人大常委会进行第一次审议。该条例将对部门预算、专项资金预算、项目预算及对区（市）转移支付预算的评审做出实质性审查规定，使预算绩效管理工作有法可依。

　　强化培训。做好政府全口径预算编制审查和监督工作，离不开审查监督人员的知识水平和专业能力，他们的专业能力高低直接决定了审查和监督工作质量。2014年，青岛市人大常委会将下大力气对市人大代表、区（市）人大预算审查工作人员开展预算、税收、审计等方面知识的全面培训工作，努力提高他们的履职能力和水平。

　　深化改革，继续开拓新的监督领域。今后要加强对政府各类融资平台的监督，适时纳入审查批准范围，逐步将政府债务预算审查批准监督工作做实做细。对行政事业单位会计进行执法检查，促进各部门、单位资金支出的合法性和真实性。加强对政府性资产（源）使用和交易情况的调研，适时听取政府的专项工作汇报。待国家预算法修改完成后，及时修订青岛市人大预算审查监督条例，努力提高青岛人大预算审查监督的法制水平。

　　（作者系青岛市人大常委会预算工作室主任）